然而现实情况却不尽如人意。现行政策以优先保障特殊困难老年人(主要是原农村五保户和城镇孤寡老年人)的服务需求体现政府“保基本”的底线责任。而在老年人权益保障法中，由于赋权模糊，对“特困”“优先保障”等缺乏具体解释，“老年人在什么条件下可经过什么程序得到什么养老服务无法可依。”郑功成说。

过去几年，郑功成在全国多地调研发现，目前养老服务存在供给总量不足、结构不合理、服务质量不高以及居家老人的需求无法得到满足等问题，同时养老机构运转艰难、专业护理队伍建设严重滞后，这些都是养老服务产业发展的现实写照。

基于大量实地调查，郑功成认为，在人人享有养老金的背景下，老年人的最大后顾之忧是高龄或失能后的护理服务需求得不到解决。

郑功成认为，由于养老服务立法滞后，缺乏统一的法律规范，部门管理责任条块分割，导致养老护理人员资质培训、认证混乱，不利于护理人才队伍的壮大与质量提高。

此外，养老服务监管主体责任不规范，条块分割的制度性障碍亟待破除。实践中依靠民政部门统筹多部门，往往导致各自为政，遇到问题多“头痛医头、脚痛医脚”。

通过立法可以为老年人提供清晰、稳定的安全预期，同时为养老服务业的投资者、从业者提供稳定的政策支持与保障，并为处理养老服务经营中的各种关系特别是机构与老年人及其家属的关系问题提供法律依据。

对此，郑功成提示说，养老服务产业发展的前提要以提高老年人社会福利为出发点和落脚点，“加快我国养老服务立法势在必行”。

郑功成在调研中发现，我国养老护理人员严重短缺，每个养老机构或设施拥有的合格专业护理人员不足1人，大多是来自农村或城市郊区的中老年妇女，加之养老服务行业待遇普遍偏低，护理人员流失率居高不下，形成了“专业人才不足、待遇偏低、服务质量不高、公众信任率偏低、经营规模偏小、收益率低、运转困难”的怪圈。“这种局面亟须通过立法加以改变和引导。”郑功成说。

由于缺乏法律规范，地区间的政策差异性大，市场主体进入养老服务业难，发展好更难。对养老服务机构而言，其权益亦不明确。在用地、登记备案、建设运营、退出机制等方面都需要通过具体规定加以约束，且作为养老服务的具体供给方，在资金投入、税收优惠、应急与保险、纠纷处理和法律援助等方面的权益尚未明确，导致养老机构可持续运营面临阻碍，难以连锁化发展。

088y:com-www:088y:com近年来，我国向深度老龄化社会迈进，养老服务需求日益高涨。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成日前接受中青报·中青网记者采访时提出，加快制定养老服务法十分必要。

一边是失能老年人、空巢高龄老年人的养老服务供给不足或质量不高，一边是有些养老机构陷入经营困境，甚至出现倒闭现象。郑功成分析认为，造成上述现象的原因是多方面的，而缺少国家层面的法律制约与规范是重要原因，“养老服务行为及其监管体系等亟待法律规范”。

值得注意的是，在养老服务业发展过程中，出现了养老地产、老年旅游等产业化特征显著的项目。由于没有统一的规范，包括康复、医疗、护理、住房、教育、就业、老年用品等商品和服务均被纳入养老服务行业中，但对于最基本的养老服务内容却未能得到较好的重视与规范。